Une évaluation des perspectives économiques et financières à moyen terme pour l’Ontario

1. Introduction et sommaire

Introduction

Comme un volet principal de son mandat est de fournir une analyse indépendante de la situation économique de l’Ontario et des finances du gouvernement, le Bureau de la responsabilité financière (BRF) produira régulièrement, au cours de l’exercice financier, des rapports évaluant les perspectives économiques du moment et le plan financier du gouvernement provinciale.

Ce premier rapport commence par un rapide survol des tendances économiques des 15 dernières années afin de situer les perspectives actuelles dans leur contexte historique. Il examine ensuite l’évolution récente de l’économie et les projections à

court terme de ce côté. Au vu de la conjoncture, le rapport évalue le plan financier de la province, en relation avec les prévisions du budget de 2015 et à la lumière du rapport annuel 2014-2015, publié le 28 septembre 2015. En conclusion, il présente d’autres évolutions possibles des revenus et dépenses sous forme de scénarios soulignant les principaux risques du plan financier.

À mesure que le BRF, encore jeune, prendra de l’expansion et développera ses capacités, ses évaluations économiques et financières évolueront pour demeurer utiles et fonctionnelles et répondre aux besoins des membres de l’Assemblée législative de l’Ontario.

Sommaire

Depuis une décennie, l’économie ontarienne languit sous la rigueur des conditions économiques mondiales. De brusques retournements du côté de facteurs externes importants – notamment le taux de change et le prix des produits de base – ont nui aux forces concurrentielles de l’Ontario et contribué à lui faire perdre des marchés d’exportation. L’économie en a souffert, ce qui se voit entre autres à la faible croissance du PIB et au peu de débouchés sur le marché du travail.

Ce déclin, exacerbé par la récession mondiale de 2008-2009, a concouru à la position financière précaire de la province.

Dans son budget de 2015, le gouvernement a présenté un plan financier visant l’équilibre budgétaire d’ici 2017-2018. Le plan prévoit une croissance relativement solide du côté des revenus, combinée à une importante restriction des dépenses de programmes.

• Le plan budgétaire prévoit une croissance annuelle des revenus d’en moyenne 4,3 % pour les trois prochains exercices financiers. Cela dépasse à peine les projections du budget concernant la croissance économique nominale, mais excède largement le taux annuel moyen de 2,6 % qu’on aura observé ces quatre dernières années.
• Le plan suppose également une croissance des dépenses de programmes d’en moyenne 0,5 % pour chacune des trois prochaines années, une baisse par rapport au rythme de 1,4 % des quatre dernières. Ces projections sont aussi bien en dessous des prévisions pour les taux de croissance de la population et de l’inflation – d’importants facteurs contribuant à l’augmentation des dépenses gouvernementales.

D’après les indicateurs, et conformément aux prévisions actuelles du secteur privé, l’économie devrait connaître une croissance beaucoup moins rapide cette année que ne le prévoyait le budget de 2015. Cela aura pour effet de réduire les revenus, pour l’année et à moyen terme, par rapport aux projections.

Néanmoins, si l’on tient compte de la réserve d’un milliard de dollars et du fait que le gouvernement a l’habitude de dépenser moins que prévu au budget pour ses programmes, l’incidence de cette baisse en 2015-2016 devrait être largement contrebalancée. De fait, la province semble en bonne voie de dépasser son objectif 2015-2016 d’un déficit de 8,5 G$.

Pour que le budget s’équilibre en 2017-2018, la réduction du déficit devra toutefois passer en quatrième vitesse pour atteindre 4 G$ par année sur la période de 2016 à 2018. Vu l’ambition de la province de brider les dépenses de programmes et ses projections assez optimistes de croissance des revenus, le BRF a envisagé divers autres scénarios afin d’estimer les risques que le gouvernement n’atteindra pas ses objectifs financiers.

Fondés sur des suppositions raisonnables, ces scénarios évaluent plus précisément ce qui adviendra de l’équilibre si la croissance des revenus s’avère un peu plus modeste, ou si les dépenses de programmes est un peu plus élevée.

Ces scénarios démontrent que le plan financier actuel présente d’importants risques, qui ont été sous-estimés. En particulier, si les dépenses de programmes continuent à croître au rythme des derniers temps et si les revenus n’augmentent pas tout à fait autant que prévu (même si c’est à un taux supérieur à celui des quatre années précédentes), on peut s’attendre à un déficit d’approximativement 3,5 G$ en 2017-2018, du moins en l’absence d’autres mesures financières entreprises par le gouvernement.

2. Aperçu de la santé économique de l’Ontario

La conjoncture mondiale difficile a contribué à l’essoufflement de l’économie ontarienne ces vingt dernières années. Les revirements qui ont affecté certains facteurs externes déterminants, comme le prix des produits de base et le taux de change Canada–États-Unis, ont ébranlé les fondements commerciaux et les avantages concurrentiels de nombre d’industries majeures de la province, ralentissant la croissance économique[1].

La récession mondiale de 2008-2009 a envenimé un climat économique déjà défavorable à l’Ontario. Les États-Unis, premier partenaire commercial de la province, ont accusé des baisses de l’emploi et de la production jamais vues depuis les années 1930. La valeur des exportations ontariennes vers nos voisins du Sud a ainsi chuté de 30 % en 2008 et en 2009.

Figure 1 Ralentissement de la croissance économique ontarienne

Sources : Ministère des Finances de l’Ontario, Statistique Canada, Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario.

La croissance de l’économie ontarienne a ralenti depuis son essor de la fin des années 1990. De 1995 à 2000, le PIB réel a monté en moyenne de 4,6 % par année, taux qui a ensuite diminué de plus de moitié entre 2001 et 2007 pour s’établir à 2,2 %. Ces huit dernières années, c’est-à-dire du début de la récession mondiale jusqu’à 2015 (dont le taux s’évalue provisoirement à 2,0 %)[2], la croissance annuelle réelle aura été d’à peine 1,2 % en moyenne pour l’Ontario (figure 1).

En déconstruisant la croissance de l’Ontario au cours de ces périodes, on remarque la cause principale de son essoufflement marqué[3]. De 1995 à 2000, l’expansion de l’économie ontarienne était assez équilibrée : les dépenses des ménages, les investissements des entreprises, les dépenses publiques et les échanges commerciaux nets (les exportations moins les importations) contribuaient tous positivement à la croissance totale. Ces huit dernières années, elle a plutôt dépendu des dépenses des ménages, de l’investissement résidentiel et des dépenses publiques. En moyenne, les échanges commerciaux nets et les investissements des entreprises ont été un poids sur l’économie depuis 2007.

Le net fléchissement de l’apport des échanges commerciaux à la croissance de l’Ontario témoigne de la faiblesse des exportations à l’international. En 2014, les exportations réelles ont été de plus de 2 % en deçà de leurs sommets d’avant la récession de 2008-2009.

Au cours de la décennie, les économies émergentes sont venues nuire aux exportateurs ontariens en les concurrençant férocement sur certains de leurs principaux marchés internationaux. En 2000, les marchandises ontariennes représentaient 9,8 % du total des importations aux États-Unis; en 2014, cette part avait chuté à 5,5 % (figure 2).

Figure 2 Diminution de la part ontarienne du marché américain

Sources : Industrie Canada, U.S. Census Bureau, calculs du BRF.

La croissance économique ralentie et les effets prolongés de la récession mondiale ont aussi eu un effet sur la situation actuelle du marché de l’emploi ontarien.

D’octobre 2008 à juin 2009, l’emploi a chuté d’environ 4,1 % en Ontario, ce qui représente 270 000 postes. Il s’est toutefois rétabli promptement avec la reprise économique, et arrivé le printemps 2011 – moins de deux ans plus tard –, il était revenu à son niveau d’avant la récession. Ainsi, le marché de l’emploi ontarien s’est remis beaucoup plus vite que celui des États-Unis ou des autres pays du G7.

Malgré ce rebond en apparence majeur, certains indicateurs suggèrent que la situation de l’emploi en Ontario demeure relativement mauvaise. Le taux d’emploi provincial (la proportion de travailleurs dans la population adulte) s’est effondré durant la récession, et demeure environ 2,5 points de pourcentage sous son niveau de départ. Bref, les emplois se créent plus lentement que la population adulte n’augmente, et il faudrait en générer 285 000 de plus pour revenir aux niveaux d’avant la récession.

Figure 3 Le taux d’emploi ontarien, toujours affaibli

Sources : Statistique Canada, Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario.

Le chômage de longue durée[4] touche une plus grande part de la population qu’avant la récession (figure 4), au cours de laquelle son taux avait bondi, passant de 13 % en 2007 à 25 % en 2010. La proportion de chômeurs de longue date est modérément retombée depuis 2010, mais reste à 19 %, six points de pourcentage de plus qu’en 2007. Les études montrent qu’à long terme, le chômage peut sérieusement handicaper l’avenir d’un travailleur, minant son revenu et ses chances de se retrouver un emploi[5].

Figure 4 Le chômage de longue durée, toujours élevé

Sources : Statistique Canada, Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario.

Évolution de l’économie depuis le budget de 2015

Lors de la première moitié de l’année, les économies du Canada et de l’Ontario ont été plus anémiques que ne le projetait le budget de 2015. Elles s’en ressentiront toute l’année, même si c’est principalement en raison de facteurs temporaires : l’hiver singulièrement rude, le conflit de travail dans les ports de la côte ouest américaine et la fermeture temporaire de plusieurs chaînes de montage automobiles de la province.

Les indicateurs envoient jusqu’ici des signaux généralement contradictoires, ce qui porte à croire que l’économie connaît des soubresauts. La croissance du PIB et de l’emploi a été plus modeste que prévu, mais les dépenses des ménages et le marché de l’habitation dépassent les attentes. La croissance du revenu des particuliers et des entreprises s’est également faite en dents de scie au premier semestre de 2015. Dans cette même période, le revenu du travail de l’Ontario a augmenté d’environ 4 % par rapport à 2014, suivant les projections budgétaires. Par contre, l’exédent net d’exploitation des sociétés d’une année à l’autre est moindre en 2015 que les 5,0 % projetés.

Les prévisions économiques du secteur privé concernant la province ont été revues à la baisse depuis le budget de 2015 en réaction aux résultats, plus faibles que prévu, du premier semestre (annexe I). Les dernières prévisions de croissance du PIB réel sont maintenant d’en moyenne 2,0 % pour l’année, un chiffre bien moins ambitieux que le 2,8 % du budget de 2015.

Figure 5 Perspectives du secteur privé quant à la croissance économique de l’Ontario

Sources : Enquête du ministère des Finances de l’Ontario menée auprès des prévisionnistes (budget de 2015 et données du 13 octobre 2015) et Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario.

Le PIB nominal a fait l’objet d’un rajustement à la baisse tout aussi prononcé. Le secteur privé prévoit maintenant que sa croissance moyenne sera de 3,4 % en 2015, alors que le budget avançait 4,3 %.

Or, même un taux annuel plus modeste de 3,4 % risque d’être trop optimiste. Si on se fie aux comptes économiques du ministère des Finances de l’Ontario, la croissance du PIB nominal d’un trimestre à l’autre n’a été que de 0,5 % pour le T1 et le T2 2015[6], et d’un autre 0,5 % à 0,7 % pour le T2 d’après le secteur privé. Même en présumant que le PIB trouve son second souffle pour le reste de l’année et atteigne une croissance trimestrielle moyenne de 1,3 % (soit plus de 5 % au taux annualisé), le total pour 2015 ne sera que de 3 %.

3. Historique des résultats financiers et perspectives à moyen terme

La récession de 2008-2009 a considérablement détérioré la position financière de l’Ontario. Lors de cette période, le revenu total a baissé de 6,6 G$, puis d’encore 1,2 G$ en 2009-2010. Entre 2007-2008 et 2009-2010, les recettes de l’impôt sur le revenu des particuliers ont chuté de 8,1 %, et ceux de de l’impôt des sociétés, de plus de 50 %. En parallèle durant la même période, les dépenses de programmes ont grimpé en flèche pour atteindre 11,5 G$, principalement sous l’action des mesures prises pour stimuler l’économie pendant la récession[7]. Résultat : la province a accusé des déficits de 6,4 G$ en 2008-2009 et de 19,3 G$ en 2009-2010 (figure 6).

Figure 6 Équilibre du budget de l’Ontario

Source : Budgets de l’Ontario et comptes publics de 2014-2015.

Notes : Les montants des étiquettes sont en G$, à moins d’indication contraire. Aucun rajustement n’a été fait suivant les changements aux procédés comptables.

Dans les trois années qui ont suivi la récession, l’Ontario a raffermi sa position et avait atteint, en 2012-2013, un déficit de 9,2 G$[8]. Toutefois, l’équilibre budgétaire a peu changé en trois ans : les comptes publics révèlent un déficit de 10,3 G$ pour 2014-2015, une amélioration de 0,2 G$ par rapport à 2013-2014 (annexe II).

Plan financier du budget de 2015

Dans son budget 2015, le gouvernement ontarien a réitéré sa volonté de combler le déficit d’ici 2017-2018 (tableau 2), conformément au plan de reprise économique qu’il a d’abord publié dans son budget de 2010.

Au cours de la période de 2010-2011 à 2014-2015, la province a réduit son déficit d’en moyenne 0,9 G$ par année. Afin d’atteindre l’équilibre budgétaire en 2017-2018, elle compte faire passer cette moyenne à 3,4 G$ par année, un rythme quatre fois plus élevé que celui des quatre dernières années.

Dans ce but, le plan financier prévoit une forte hausse des revenus combinée à un ralentissement marqué de l’augmentation des dépenses de programmes.

Le gouvernement s’attend à ce que les revenus augmentent au taux annuel moyen de 4,3 % entre 2014-2015 et 2017-2018 (figure 7). Ce chiffre dépasse un peu les perspectives de croissance du PIB nominal à la publication du budget, et s’élève bien au-dessus du rythme de croissance annuel moyen de 2,6 % que la province a connu ces quatre dernières années (2010-2011 à 2014-2015)[9].

Figure 7 Total des revenus de l’Ontario

Source : Budgets de l’Ontario et comptes publics de 2014-2015.

Notes : Les montants des étiquettes sont en G$, à moins d’indication contraire. Aucun rajustement n’a été fait suivant les changements aux procédés comptables.

Le budget de 2015 se fondait également sur le plan gouvernemental visant à limiter l’augmentation des dépenses de programmes à un modeste 0,5 % par année de 2014-2015 à 2017-2018 – plus ou moins un tiers de leur hausse moyenne depuis quatre ans.

Figure 8 Dépenses de programmes de l’Ontario

Source : Budgets de l’Ontario et comptes publics de 2014-2015.

Notes : Les montants des étiquettes sont en G$, à moins d’indication contraire. Aucun rajustement n’a été fait suivant les changements aux procédés comptables.

• Le secteur de la santé ne devrait générer qu’environ 1,7 % plus de dépenses par année de 2014-2015 à 2017-2018, bien moins que sa moyenne annuelle de 3,0 % de 2010-2011 à 2014-2015. Le gouvernement nourrit l’espoir que les mesures de réduction des honoraires des médecins et le passage graduel à un financement des hôpitaux basé sur les activités contribueront à la baisse.
• Les dépenses en éducation devraient augmenter d’en moyenne 1,3 % par année de 2014-2015 à 2017-2018, soit presque deux fois moins vite qu’au cours des quatre dernières années. Le gouvernement espère que ses mesures de consolidation des milieux scolaires auront un effet bénéfique à ce chapitre.
• Les dépenses dans les autres programmes divers devraient diminuer d’en moyenne 6,1 % par année, grâce entre autres à l’élimination de la Prestation ontarienne pour l’énergie propre en 2016 (économies d’environ 1 G$), de la fin de la période de financement des Jeux panaméricains (économies d’environ 1,1 G$), et des 500 M$ que le processus actuel d’examen des dépenses devrait faire épargner annuellement à la province.

Figure 9 Hausse des dépenses de programmes de l’Ontario par secteurs

Sources : Budget de l’Ontario 2015-2016, comptes publics de 2011-2012 à 2014-2015.

Note : Les charges au titre du Régime de retraite des enseignants et enseignantes de l’Ontario sont comprises dans les autres programmes.

4. Évaluation du plan financier pour l’Ontario

Évolution en 2015-2016

Revenus

Les projections actuelles de croissance économique pour 2015 sont bien en deçà de celles du budget, qui a été déposé en avril. Comme on l’a vu à la section Évolution de l’économie depuis le budget de 2015, les prévisions moyennes du secteur privé quant à l’augmentation du PIB nominal – la mesure unique la plus générale de l’assiette fiscale – sont maintenant de 3,4 %, bien en dessous du 4,2 % qui avait été prévu. En outre, si l’on se fonde sur les données actuelles et quelques suppositions raisonnables, le PIB nominal pourrait ne croître que de 3,0 % pour l’année, donc encore moins que les prévisions du secteur privé.

D’après la section sur les sensibilités relatives aux revenus dans le budget de 2015, chaque recul d’un point de pourcentage du PIB nominal réduit le total des revenus de 885 M$[10]. Si on applique ce calcul aux perspectives de croissance actuelles, les revenus arriveront probablement de 0,7 G$[11] à 1,0 G$ sous les projections du budget pour 2015-2016[12]. Avec cette baisse, leur augmentation pour 2015-2016 resterait de 4,1 % par rapport à l’année précédente, ce qui en fait le plus important gain annuel depuis 2010-2011 – bien au-dessus des projections de croissance du PIB nominal pour 2015.

Charges

Depuis cinq ans, les dépenses de programmes réelles inscrites aux comptes publics sont, en moyenne, inférieures de 2,3 G$ aux projections du budget pour l’exercice, en partie grâce à des économies ponctuelles. Récemment, en 20132014 et en 2014-2015, les dépenses ont été de 1,2 G$ en deçà des estimations initiales (annexe IV). On peut s’attendre à ce que le gouvernement arrive encore une fois à les maintenir sous ses projections en 2015-2016.

Les paiements d’intérêt sur la dette sont aussi généralement inférieurs aux prévisions du plan budgétaire du gouvernement. En effet, en 2013-2014 et en 2014-2015, on a observé un écart annuel d’en moyenne 0,2 G$ entre les estimations initiales et le résultat figurant aux comptes publics.

Autres scénarios pour 2015-2016

Le BRF a élaboré deux autres scénarios financiers pour 2015-2016 (tableau 3) qui se fondent sur certaines hypothèses quant à la croissance du PIB nominal et au succès du gouvernement dans la réduction de ses dépenses.

Le scénario A suppose:

• une croissance du PIB nominal de 3,4 % en 2015;
• des dépenses de programmes et des charges liées à l’intérêt sur la dette inférieures de 1,2 G$ et de 0,2 G$, respectivement, aux projections du budget de 2015.

Dans le scénario A, la province accuserait un déficit de 6,8 G$ en 2015-2016, soit environ 1,7 G$ de moins que les projections du budget de 2015.

Le scénario B suppose:

• une croissance du PIB nominal de 3,0 % en 2015;
• le succès du gouvernement pour ce qui est d’atteindre la cible de dépenses de programmes fixée dans le budget.

Dans le scénario B, le déficit serait de 8,5 G$, soit la cible fixée pour 2015-2016 dans le budget de 2015, qui prévoit une réserve de 1,0 G$[13].

Risques à moyen terme pour le plan financier

Le plan financier présenté dans le budget de 2015 prévoit un déficit de 4,8 G$ en 2016-2017, et l’équilibre budgétaire d’ici 2017-2018, en plus d’une réserve de 1,2 G$ chaque année. Le plan est basé sur une croissance moyenne des revenus de 4,3 % par année entre 2014-2015 et 2017-2018, et le gouvernement limiterait l’augmentation moyenne des dépenses de programmes à 0,5 % par année – des objectifs dont l’atteinte ne se fera pas sans risque.

Incidence d’une moindre croissance des revenus

D’après la moyenne des prévisions du secteur privé, la croissance économique hésitante de 2015 ne sera probablement pas compensée par une accélération les années suivantes[14]. Si, après la faiblesse momentanée de 2015, les choses se poursuivent à moyen terme au rythme moyen auquel arrivent les prévisionnistes, l’Ontario devra compter sur environ 0,7 G$ de moins en revenus chaque année. Le scénario A du BRF part de cette supposition (figure 10).

Figure 10 Risques à moyen terme pour les perspectives de revenus

Sources : Budget de l’Ontario 2015, Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario.

Note: Les données pour 2015-2016 ne comprennent pas les conséquences financières possibles de la vente partielle de Hydro One.

Or, ces temps-ci, les revenus ont progressé bien moins vite que le PIB nominal. En 2014-2015, la croissance des premiers a été de 2,3 %, tandis que la croissance du second a été de 3,6 %. Depuis quatre ans, l’augmentation moyenne des revenus s’élève à 2,6 % par année, environ 0,9 point de pourcentage sous la moyenne de 3,5 % pour la croissance du PIB nominal.

Les revenus n’ayant pu soutenir le rythme de croissance du PIB nominal ces dernières années, le BRF a évalué l’incidence qu’aurait une situation semblable sur le plan financier du gouvernement. Le scénario B suppose une augmentation des revenus au taux annuel de 3,3 % en 2016-2017 et en 2017-2018, soit environ 0,9 point de pourcentage sous la moyenne des prévisions du secteur privé quant à la progression du PIB nominal, ce qui correspond au rythme des quatre dernières années. D’après ces chiffres, les revenus de l’Ontario seraient réduits de 2,0 G$ en 2016-2017 et de 2,8 G$ en 2017-2018.

Incidence d’une augmentation plus importante des dépenses

Le budget de 2015 présume que, ces trois prochaines années, le gouvernement limitera l’augmentation des dépenses de programmes à un taux annuel moyen de 0,5 %, une baisse par rapport à celui de 1,4 % des quatre années d’avant.

Avec l’accroissement de la population ontarienne, estimé à 1,0 % par année, les dépenses de programmes par habitant passeront, si on se fie au budget, de 8 644 $ en 2014-2015 à 8 526 $ d’ici 2017-2018. Si on tient compte des effets de l’inflation des prix à la consommation, qui devrait être de 1,2 % en 2015-2016 et de 2,0 % par année sur la période des projections, ce montant devrait fléchir de 6 % pour se fixer à 8 098 dollars (de 2014) d’ici 2017-2018 (figure 11).

Figure 11 Dépenses de programmes de l’Ontario par habitant

Sources : Budgets de l’Ontario, comptes publics de 2014-2015.

Vu l’ampleur et la durée des mesures d’austérité, le plan du gouvernement quant aux dépenses de programmes subira la pression grandissante de la croissance démographique, de l’inflation et des autres motifs de dépense potentiels (annexe V).

Cette pression, le BRF en a tenu compte en évaluant l’effet qu’aurait une augmentation plus prononcée des dépenses de programmes au cours des deux prochaines années.

Plus précisément, le Bureau envisage deux possibilités différentes dans ses scénarios :

• une croissance des dépenses de 1,4 %, soit le rythme des quatre dernières années;
• une croissance des dépenses de 3,0 %, soit l’équivalent approximatif du rythme de l’inflation et de l’augmentation de la population.

Chaque possibilité débute avec les montants avancés par le BRF dans ses scénarios de dépenses de programmes pour 2015-2016. De plus, les dépenses pour 2016-2017 ont été ajustées afin de refléter l’élimination de la Prestation ontarienne pour l’énergie propre et la fin du financement des Jeux panaméricains.

Figure 12 Autres scénarios concernant les dépenses de programmes de l’Ontario

Sources : Budget de 2015, comptes publics de 2014-2015, Statistique Canada, Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario. Note : Les estimations pour 2015-2016 sont expliquées à la section Évolution en 2015-2016; celles pour 2016-2017 ont été ajustées en fonction des économies que produiront l’élimination de la Prestation ontarienne pour l’énergie propre et la fin du financement des Jeux panaméricains.

En partant du montant de base du scénario A pour 2015-2016, un taux de croissance de 1,4 % se solderait par des dépenses de programmes de 120,8 G$ en 2017-2018. À partir du montant de base du scénario B, ce même taux entraînerait des dépenses de 122,0 G$. Dans le cas où la croissance suivrait le rythme de la population et de l’inflation, ces dépenses seraient plutôt de 124,6 G$ si on part du scénario A, et de 125,8 G$ si on part du scénario B (figure 12).

Le tableau 4 illustre les projections pour chaque scénario du BRF concernant les revenus et l’augmentation des dépenses de programmes. Il s’agit d’une évaluation des risques qui guettent le plan financier si le gouvernement n’arrive pas à limiter ses dépenses autant que prévu, ou si ses revenus augmentent dans une moindre mesure (tableau 4).

La figure 13 résume l’étendue des résultats possibles quant à l’équilibre budgétaire (excluant la réserve), selon les scénarios du BRF. Ainsi, le déficit pourrait aller de 6,8 G$ à 8,5 G$ en 2015-2016 et de 2,6 à 7,1 G$ en 2016-2017. En 2017-2018, les perspectives budgétaires pourraient varier entre un budget s’équilibre et un déficit de près de 7,4 G$.

Si le gouvernement peut maintenir la croissance des dépenses de programmes à 1,4 % (comme les quatre dernières années) et que les revenus croissent au rythme de 3,3 % (mieux que celui de 2,6 % des quatre dernières années, mais sous les prévisions de 4,3 % du budget), alors le déficit sera d’environ 5.2 G$ en 20162017, puis de 3.5 G$ en 2017-2018 (voir la ligne du « rendement récent » de la figure 13).

Figure 13 Variations possibles en vue de l’équilibre budgétaire de l’Ontario

Sources : Budget de 2015, Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario.

Notes : Les estimations ne tiennent pas compte de la réserve. Les données pour 2015-2016 ne comprennent pas les conséquences financières possibles de la vente partielle de Hydro One. * Chiffres basés sur les projections du budget de 2015 pour 2015-2016, une croissance des revenus de 3,5 %, une croissance des dépenses de programmes de 1,4 % et les charges liées à l’intérêt sur la dette prévues dans le budget de 2015 pour 2016-2017 et 2017-2018.

Le budget de 2015 prévoit un retour à l’équilibre en 2017-2018, en se basant sur d’ambitieux objectifs de restriction dans les dépenses de programmes combinés à une projection de croissance relativement forte du côté des revenus. Si l’une ou l’autre de ces hypothèses ne se réalisait pas comme prévu, il y a peu de chances que la province arrive à équilibrer son budget en 2017-2018.

Le gouvernement est résolu à atteindre cet équilibre pour 2017-2018, mais se fait peu bavard sur les dispositions qu’il compte prendre pour brider les dépenses dans les deux années qui viennent. Étant donné ses objectifs ambitieux, sa discrétion sur le moyen de les atteindre et la sensibilité du déficit aux moindres variations du taux de croissance, le plan financier actuel semble assez risqué, du moins en l’absence d’autres mesures financières entreprises par le gouvernement.

Annexes

I. Prévisions du secteur privé quant à la croissance du PIB réel de l’Ontario

II. Comptes publics de l’Ontario 2014-2015

Dans ses comptes publics de 2014-2015, le gouvernement a déclaré un déficit de 10,3 G$ pour l’exercice : 0,6 G$ en deçà de l’estimation provisoire du budget de 2015, et 2,2 G$ de moins que dans son plan budgétaire de 2014 (tableau 5).

Revenus

Bien que le total des revenus corresponde aux estimations provisoires du budget de 2015, les revenus fiscaux, eux, sont plus bas de 0,4 G$. L’impôt sur le revenu des particuliers a dépassé de 0,3 G$ les prévisions, mais les résultats réels ont tout de même été tirés vers le bas par le reste des revenus fiscaux (dont l’impôt des sociétés).

Le total des revenus a augmenté de 2,3 % en 2014-2015, comparativement à une augmentation moyenne de 2,6 % au cours des trois années précédentes.

Charges

L’intérêt sur la dette a été inférieur de 0,1 G$ aux projections du budget de 2015, et les charges de programmes, de 0,6 G$. Toutefois, que ces dernières soient un peu moindres que les prévisions de 2014-2015 ne devrait pas avoir d’incidence notable sur les dépenses de programmes en 2015-2016, car les allocations ministérielles ont déjà été établies.

Les charges de programmes ont augmenté de 2,1 % en 2014-2015 par rapport à 2013-2014, un taux de croissance supérieur à la moyenne de 1,2 % des trois années précédentes.

III. Composition de la croissance des revenus de l’Ontario

Selon le budget de 2015, les revenus augmenteraient de 4,3 % par année de 2014-2015 à 2017-2018, un taux moyen supérieur à celui de 2,6 % enregistré de 2010-2011 à 2014-2015. Voici les projections pour la période de référence :

• Le gouvernement prévoit que les recettes tirées de l’impôt sur le revenu des particuliers augmenteront au rythme moyen de 5,1 %, ce qui est légèrement inférieur à celui des quatre dernières années[15].
• Les recettes des taxes de vente devraient croître de 4,8 % par année, comparativement au taux de 3,6 % des quatre dernières années.
• Les revenus de l’impôt des sociétés devraient augmenter annuellement au taux moyen de 9,7 % jusqu’en 2017-2018, comparativement à celui de 1,3 % ces quatre dernières années. Rajustée en fonction des facteurs ponctuels de 2015-2016, la croissance prévue des revenus serait de 5,7 % par année.
• Les recettes des entreprises publiques seront en baisse de 0,7 % par année après leur croissance annuelle de 5,3 % ces quatre dernières années.
• Les autres revenus non fiscaux diminueront aussi d’en moyenne 2,4 %, surtout parce que le secteur de l’électricité se fera moins lucratif avec le retrait de la part résidentielle de la redevance de liquidation de la dette.
• Les transferts du gouvernement du Canada devraient croître graduellement de 4,7 % par année pour atteindre 24,8 G$ d’ici 2017-2018.

Figure 14 Croissance des revenus de l’Ontario par composants

Sources : Les données de 2014-2015 proviennent des comptes publics 2014-2015. Les chiffres pour les autres exercices proviennent du budget de 2015.

IV. Dépenses de l’Ontario: comparaison des projections aux résultats réels

Les dépenses de programmes réelles des cinq dernières années ont été en moyenne inférieures de 2,3 G$ aux projections de leurs budgets respectifs, un résultat en partie attribuable à des économies ponctuelles. Plus récemment, en 2013-2014 et en 2014-2015, le gouvernement est arrivé à creuser un écart annuel d’en moyenne 1,2 G$ entre ses prévisions initiales et le résultat figurant aux comptes publics (figure 15).

Figure 15 Projections des dépenses de programmes de l’Ontario, selon les prévision

Sources : Budgets, exposés annuels d’automne, comptes publics.

Les paiements d’intérêt sur la dette ont aussi été inférieurs aux prévisions du plan budgétaire. En effet, en 2013-2014 et en 2014-2015, on a observé un écart annuel d’en moyenne 0,2 G$ entre les estimations initiales et le résultat figurant aux comptes publics.

V. Possibles pressions à moyen terme sur les dépenses

Rémunération

De janvier à mai 2015, le règlement salarial moyen pour les employés du secteur parapublic ontarien (excluant les employés municipaux) aura entraîné une hausse salariale annuelle moyenne de 1,5 % – la plus importante en quatre ans.

Figure 16 Règlements salariaux pour les employés du secteur parapublic de l’Ontario

Sources : Faits saillants des négociations collectives, ministère du Travail, mai 2015.

Note : Exclus les employés municipaux.

Régime de retraite de la province de l’Ontario (RRPO)

Le gouvernement fédéral a rejeté la demande de soutien administratif que la province avait soumise à l’Agence du revenu du Canada pour le RRPO. Les répercussions sur les frais d’administration du régime, tout comme le statut de la demande, demeurent toutefois incertaines étant donné la tenue d’élections fédérales.

Intérêt sur la dette

En juillet 2015, S&P a abaissé la cote de crédit de l’Ontario, ce qui pourrait saler la note de ses emprunts[16]. De son côté, Moody’s maintient une perspective négative sur sa notation de Aa2[17].

VI. Dette nette de l’Ontario et intérêt sur la dette

La récession de 2008-2009 et les graves déficits qui en résultent ont entraîné une hausse marquée de la dette nette de l’Ontario (figure 17). En 2007-2008, elle était de 156,6 G$, soit 26,2 % du PIB. En 2010-2011, elle avait augmenté de plus d’un tiers pour s’établir à 214,5 G$, soit 34,1 % du PIB. Dans l’hypothèse que le gouvernement atteigne ses objectifs financiers, le rapport dette-PIB de la province atteindra un sommet en 2015-2016 : approximativement 40 %.

Dans son rapport annuel des comptes publics de 2014-2015, le gouvernement s’est engagé à réduire ce rapport dette-PIB pour le ramener au niveau d’avant la récession – 27 % –, mais n’a établi aucun calendrier à cet effet[18].

Figure 17 Dette nette de l’Ontario

Source : Budgets de l’Ontario et comptes publics 2014-2015.

Notes : Les montants des étiquettes sont en G$, à moins d’indication contraire.

On prévoit qu’en raison de la hausse de la dette nette et des taux d’intérêt, l’intérêt sur la dette, établi à 10,6 G$ en 2014-2015, fera un bond de près de 25 % pour se porter à 13,2 G$ en 2017-2018. D’ici là, les remboursements de l’intérêt viendront compter pour près de 10 % du total des dépenses.

Notes de bas de page

[1] De nombreux commentateurs économiques attribuent les résultats décevants de l’Ontario au cours de la dernière décennie à la faible croissance de sa productivité. Toutefois, le Centre d’étude des niveaux de vie a mené une analyse détaillée pour conclure que la faible croissance de l’exportation en serait l’une des causes majeures. Dans son étude, le Centre note que celle-ci venait en grande partie la demande anémique aux États-Unis, du désavantage concurrentiel que présentait la force du dollar canadien jusqu’en 2012 et de l’avènement d’économies émergentes plus avantageuses. Par conséquent, bien que l’Ontario devra améliorer sa productivité pour favoriser la santé future de son économie, la faible croissance de cette productivité au cours de la décennie a été autant une cause qu’une conséquence des résultats obtenus. Voir le rapport de recherche no 2015-04 du Centre d’étude des niveaux de vie, Ontario’s Productivity Performance, 2000-2012: A Detailed Analysis, juin 2015.

[2] Selon les prévisions actuelles du secteur privé (figure 5).

[3] D’après les comptes économiques provinciaux de Statistique Canada et ceux du ministère des Finances de l’Ontario.

[4] On entend par « chômage de longue durée » le fait d’être sans emploi pour une période dépassant les 27 semaines.

[5] K. Zmitrowicz et M. Khan, Par-delà le taux de chômage : une évaluation en profondeur des marchés du travail canadien et américain depuis la Grande Récession. Banque du Canada.

[6] Comptes économiques de l’Ontario : deuxième trimestre de 2015, ministère des Finances de l’Ontario.

[7] On compte parmi les mesures de stimulation un financement accru à l’investissement dans les infrastructures, aux formations d’emploi et au secteur automobile (budget de 2009, p. xi-xii).

[8] La modification des avantages sociaux du corps enseignant et le produit de l’impôt sur les bénéfices des sociétés ont donné un coup de fouet ponctuel au budget en 2012-2013, d’où sa nette amélioration d’une année à l’autre.

[9] Voir l’annexe III pour plus de détails sur les facteurs composant la croissance des revenus.

[10] Budget de 2015, p. 273.

[11] En distribuant l’incidence sur les revenus entre les principales assiettes fiscales, on obtient des résultats semblables. Par exemple, les projections pour le revenu du travail et les ventes au détail ont peu changé par rapport à celles du budget de 2015, tandis que la croissance de l’excédent net d’exploitation des sociétés est plus basse de 7,6 points de pourcentage (tableau 1). Selon la sensibilité des revenus à l’excédent net d’exploitation dans le budget (soit un écart de 90 M$ pour chaque différence d’un point de pourcentage dans la croissance), les revenus diminueraient d’environ 685 M$ – un résultat semblable à l’estimation qu’obtient le BRF d’après la sensibilité des revenus au PIB nominal global.

[12] Dans le budget de 2015, la province a annoncé son plan de vendre 15 % d’Hydro One en 2015-2016, puis de procéder à d’autres ventes jusqu’à ce qu’elle ne détienne qu’une participation de 40 % dans la société. Il en résulterait selon elle un bénéfice supplémentaire de 2,2 G$ étant donné l’économie d’impôts différés obtenue par Hydro One, dont le montant changera en fonction du résultat de la vente (Optimisation des actifs – Élargissement de la propriété d’Hydro One, ministère de l’Énergie, 9 octobre 2015). L’incidence ponctuelle de cette démarche n’est pas prise en compte dans le présent rapport.

[13] Le gouvernement inclut une réserve afin de protéger le plan financier en cas de détérioration imprévue des revenus et des dépenses (Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières).

[14] Les moyennes des prévisions du secteur privé pour 2016 et 2017 n’ont pas vraiment changé depuis la publication du budget de 2015.

[15] En 2012, le gouvernement a augmenté le taux d’imposition du revenu des particuliers à 13,16 % sur les revenus imposables de plus de 500 000 $ dans l’espoir d’aller chercher près de 500 M$ pour 2014-2015. En 2014, il a abaissé à 220 000 $ le revenu plancher imposable au taux de 13,16 % et ajouté un nouveau taux d’imposition de 12,16 % pour les revenus imposables entre 150 000 $ et 220 000 $.

[16] Province Of Ontario Downgraded To ‘A+’ From ‘AA-’ On Very High Debt Burden And Very Weak Budgetary Performance, Standard & Poor’s Ratings Services, 6 juillet 2015.

[17] Cotes de crédit de la province de l’Ontario, Office ontarien de financement. Consultées le 16 septembre 2015.

[18] Rapport annuel des comptes publics de 2014-2015, p. 16.